31 января и 1 февраля прошло событие из разряда очень важных

 Международная конференция «Эффективность института уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации: общественные ожидания, подходы, критерии».

Конечно, в череде многочисленных форумов, межрегиональных круглых столов и семинаров, которыми под эгидой правительства области, «Единой России» и других менее значимых административных структур переполнено общественное пространство, можно было бы и пропустить конференцию мимо внимания. Что и сделали многие коллеги-журналисты, заглянув лишь на открытие, для создания короткой протокольной съемки присутствовавших ВИПов правительства да пары-тройки малозначащих типовых заметок.

Хотя на самом-то деле именно происходившее на самой конференции, особенно во второй ее день, и стало самым интересным. Не говоря уже о том, что изначально ее тематика была поважнее, чем у какого-нибудь типового пустого гламурного сборища об инновационных кластерах или урожайности свиноматок под руководством «Единой России».

Как оценить омбудсмана?

А именно: насколько возможно создать критерии оценки эффективности в такой очень непростой сфере как деятельность уполномоченных по правам человека. И если можно, то какими они должны быть. И еще, как выяснить, чего же ждут, хотят, просят люди от деятельности уполномоченных. Да и ждут ли вообще? То есть, стратегически обобщая, можно было свести главный вопрос конференции к тому, а нужен ли вообще институт уполномоченного по правам человека в России, с каждым днем все более и более уверенно движущейся по пути развития демократии, прогресса, гуманизации и уважения прав человека?

Не случайно на конференцию прибыл сам Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Владимир Лукин, который своим докладом и открыл ее. Не случайно в конференции приняли активнейшее участие эксперт Фонда имени Конрада Аденауэра (образованный в 1955 году фонд выступает за укрепление европейской интеграции, способствует развитию искусства и культуры. В Российской Федерации фонд принимает участие в работе по расширению интеграции и сближению Российской Федерации и Европейского Союза в рамках регионального проекта «Диалог Россия — ЕС» - Ред.) доктор Хайнц-Альфред Бюлер, президент Санкт-Петербургского центра «Стратегия» Александр Сунгуров (один из ведущих участников становления института омбудсманов в России — Ред.), самые известные УПЧ из регионов России (Татьяна Мерзлякова, Свердловская область; Татьяна Марголина, Пермский край и др.). И, конечно же, «мотором» всей конференции была Уполномоченный по правам человека в области Ирина Скупова, благодаря активности которой, собственно, местом столь значимого события стал наш регион. Кстати, не первый уже раз: в ноябре 2011 года ее стараниями у нас состоялась всероссийская встреча омбудсманов с представителями судейского корпуса и с участием председателя президентского совета по правам человека Михаила Федотова.

Не будучи специалистом в сложнейшей теме работы института уполномоченных по правам человека, расскажу, как я увидел события и к каким выводам меня привело увиденное.

ВИПам все равно

В первый день конференции, проходившей в любезно предоставленном зале заседаний губернской думы, было так. К сожалению, сильно занятые ВИП-политики области уделили этой важнейшей конференции обычное протокольное внимание, не собираясь вникать в содержание дискуссии. Губернатор Меркушкин, по неким причинам не присутствовал. Его представлял вице-губернатор Александр Нефедов, в своей короткой приветственной речи не сказавший ни слова по существу темы конференции. Столь же привычно «содержательным» было и приветственное высказывание председателя губернской думы Виктора Сазонова.

А вот дальше стало интереснее. Владимир Лукин в коротком выступлении, которое тоже можно было назвать приветственным, коснулся вещей простых и понятных: что коль скоро уполномоченным приходится становиться защитниками человеков перед государством, то омбудсманы должны находить ту тонкую грань, которая позволила бы не выступать в роли обвинителей или защитников, но — посредников между бездушной и тупой (ну уж, какую выстроили за последние годы) государственной машиной и часто инфантильными, беспомощными и безграмотными (ну уж, каких воспитали за последние годы) гражданами. В роли тех, кто позволит найти приемлемое решение, а не рассорит государство и гражданина окончательно.

Немецкий вариант

Очень интересно рассказал о системе защиты прав человека в Германии господин Хайнц-Альфред Бюлер (спокойный внимательный пожилой человек типично немецкой внешности). Оказалось, системы уполномоченных по правам человека в Германии практически нет. Потому что есть независимая судебная система. И любой гражданин имеет возможность засудить в них государство, как сидорову козу, если оно допустило нарушение его прав. Затем, сказал доктор Бюлер, есть еще и система медиаторов-посредников (что-то вроде мировых судей), которые готовы помочь гражданам уладить споры между собой или государством к всеобщему согласию, но без долгой судебной процедуры и значительных судебных издержек. Уполномоченные по защите прав в нашем понимании есть только в армии. Они пользуются совершенно особым статусом, избираются из числа членов законодательного собрания, но от законодательного собрания при этом являются независимыми. Такие «бундесвер-омбудсманы» обладают широчайшими полномочиями по защите прав военнослужащих (вплоть до самостоятельного обращения в суд, если им кажется, что эти права в том или ином случае нарушены). Ну и, наконец, с недавнего времени начала появляться система, когда права граждан могут и обязаны защищать специальные «петиционные» группы в заксобраниях (отдаленный аналог мертворожденной инициативы нашего в-третий-с-половиной-раз президента о рассмотрении парламентом гражданской инициативы, собравшей более ста тысяч подписей граждан). Словом, слушая эксперта фонда Аденауэра, я, как высокопарно выражались японцы, только и смог, что «омочить слезами рукав».

«Дискуссия у нас здесь»

В течение начавшегося в дальнейшем обсуждения собственно темы конференции — то есть об эффективности и ее критериях (кто-то из участников был излишне многословен или горяч, кто-то, напротив, по-чиновничьи формален и обтекаем) выкристаллизовались два подхода к теме конференции. Даже несмотря на то, что многие доклады от этой темы оказались весьма далеки.

Чиновники, судя по всему, отчасти руководствуются благородной максимой «хочешь погубить начинание — возглавь его». Отчасти — очень модной ныне тенденцией измерять эффективность всего и вся в количественных, статистических или даже финансовых показателях. Таким образом совсем недавно с десяток ведущих вузов страны, как мы помним, попали в разряд «неэффективных» (как потом долго пришлось объяснять минобру, «по-недоразумению», «да мы совсем другое имели в виду»). Товарищ Холин Дмитрий Викторович, зам. руководителя правительственного департамента по связям с общественностью и экспертной деятельности, бойко оттарабанил данные последних проведенных исследований: 48% опрошенных знают о существовании Уполномоченного по правам человека в регионе; 24% знают о его деятельности; интересуют людей, по данным правительственного эксперта, прежде всего проблемы нарушений их прав в сфере ЖКХ и социального обслуживания, политические права мало кому интересны. Но в целом все замечательно, поскольку в области институт Уполномоченного есть и он работает активно.

Следующий за ним чиновник, начальник управления минюста РФ в регионе Сергей Быстревский, вполне бодро рассказал о том, как успешно ведомое им Управление взаимодействует с Уполномоченным по правам человека в области. Вообще, чиновники старались измерять эффективность своей правозащитной работы количеством заключенных соглашений о сотрудничестве или взаимодействии с УПЧ, количеством проведенных совместных совещаний и прочими количествами. Правда, ни разу я не слышал упоминания количества граждан, перед которыми бы чиновники или силовики извинились за свое хамство, за унижение человеческого достоинства людей.

Человеческое достоинство в литрах и киловаттах

Вот об этих вещах как раз вели речь омбудсманы, когда пытались понять, по каким критериям, собственно, можно формально оценить их работу. Например, из выступления пермского омбудсмана Татьяны Марголиной выяснилось, что УПЧ вовсе не против того, чтобы каким-то образом оценивать эффективность института уполномоченных, но нужно тщательно разобраться, какой может быть методика этой оценки. Поэтому и тема ее выступления звучала как «Эффективность института уполномоченных по правам человека: между вызовами правозащитной общественности и рисками внедрения бюрократических показателей».

Очень содержательным оказался последовавший доклад «хозяйки праздника» - Ирины Скуповой. Он назывался «Соотношение публичной активности, интенсивности и эффективности деятельности уполномоченных по правам человека».

Вкратце озвученные в течение первого дня конференции позиции можно свести к нескольким пунктам.

Во-первых, никто из омбудсманов не против выработки критериев оценки эффективности их работы. Они и сами этим заняты давно и успешно. Но это методы социологические, изучение общественного мнения, потому что многие вещи не сводятся к простым количественным показателям (как это происходит в полиции, прокуратуре, да и любом госведомстве). Ведь чиновники имеют дело с тоннами, километрами, кубометрами и прочими «на душу населения», по которым отчитываются и меряют успешность положения дел и своих, и в обществе. Омбудсман, напротив, имеет дело с отдельными человеками, с человечскими эмоциями (с двух сторон), и по ним отчитываться таким образом невозможно. Если такую отчетность вводить и сводить к привычным для «государственных людей» тонно-километрам, то это убивает саму сущность деятельности уполномоченного по защите прав человека.

Небольшая реминисценция из классики. Пушкин, «Скупой рыцарь»:

Тут есть дублон старинный.... вот он. Нынче

Вдова мне отдала его, но прежде

С тремя детьми полдня перед окном

Она стояла на коленях, воя.

Шел дождь, и перестал, и вновь пошел,

Притворщица не трогалась; я мог бы

Ее прогнать, но что-то мне шептало,

Что мужнин долг она мне принесла

И не захочет завтра быть в тюрьме.

С точки зрения чиновника ситуация выглядит одной строчкой: «должников, погасивших долг - 1 человек». С точки зрения УПЧ — чем выразить меру человеческих страданий, унижений, описанную в этой строфе? Какими количественными показателями?

Еще один момент, отмеченный выступавшими. Введение формальных показателей эффективности работы УПЧ ставит их в прямую зависимость от тех, кто оценивает эту эффективность, становится удобным инструментом в руках власти для борьбы с «неудобными» омбудсманами. Снизил показатели приема граждан — неэффективен! Снизил показатели «реагирования на обращения граждан» - неэффективен, можно ставить вопрос о замене. А уж механизм этой замены как-нибудь придумается...

Тут-то и началось самое веселье...

Ну а на следующий день в отеле «Бристоль» (бывш. гостиница «Жигули», что на ул. Куйбышева, бывш. Дворянской) во время «круглого стола» было еще интереснее. Формальности и чопорность первого дня конференции остались позади, участники почувствовали себя свободнее в высказываниях и соблюдении политесов. Тем более, речь зашла о еще более животрепещущей теме: взаимодействие УПЧ с органами госвласти, которая у нас, как ни странно, и является основным источником нарушения прав граждан.

И сразу же стали заметны две принципиальные позиции участников.

Заместитель прокурора области Александр Галузин весьма долго, подробно, но не всегда понятно разбирая закон об Уполномоченном по правам человека, доказывал, что никакими правозащитниками УПЧ считаться не могут, а главные правозащитники — как раз прокуроры, полиция, губернаторы. Поскольку обладают всеми ресурсами, финансами и законными полномочиями для обеспечения этих самых прав. А УПЧ — не обладают. Поэтому они - «соучастники» правозащиты. Зал вздрогнул. Походя Александр Галузин зацепил прессу, сообщив, что «каждый мэр имеет свою газетенку», чем вызвал ответную реплику главного редактора «Парка Гагарина» Сергея Курт-Аджиева о том, «что, по его оценочному мнению, каждый жулик и вор имеет своего прокурорчика». В зале развеселились.

Начальник Самарского юридического института ФСИН Роман Ромашов провел краткий и емкий анализ нескольких систем права — немецкой, англо-саксонской и российской. При этом он отметил, что в нашей традиции, когда государство само создает институт для контроля за самим собой (институт УПЧ создан государством), мы ближе к немецкой традиции (видимо, не случайно интерес к конференции проявили представители немецкого фонда Аденауэра). К сожалению, отметил докладчик, в российской традиции отдельного человека как объекта правозащиты никогда не существовало, человек в России всегда оставался частью государства и защиты своих прав мог ждать лишь от государства. И лишь в тех объемах, в которых государство пожелает их признать. Неотъемлемых «прав человека» у нас не было. Так что появление института уполномоченных по правам человека — это явление революционного характера, когда государство не просто продекларировало свой правовой характер, но и признало возможность злоупотребления законом и правом со стороны своих же представителей. А противовесом этим злоупотреблениям и должен выступать уполномоченный по правам человека.

Перестрелка и барабанная дробь

Потом выступления стали более короткими и частными, перейдя в режим настоящего «круглого стола». Многие ораторы уточняли или оспаривали детали докладов Александра Галузина и Романа Ромашова, региональные омбудсманы приводили в качестве примеров эффективности/неэффектвности института УПЧ конкретные примеры, приводили примеры удачного или неудачного взаимодействия с органами госвласти. Говорили и о коррупции, куда ж в сегодняшней России без нее, и о (не)зависимости судов, и ее истоках и многом, многом другом.

Впрочем, круглый стол закончился вполне умиротворенно, большинство омбудсманов сошлись на мнении, что власть и общество должны двигаться навстречу друг другу, а институт уполномоченных по правам человека как раз и может одним из критериев своей эффективности считать, насколько он реально помогает такому сближению и взаимопониманию. А уж с тем, что необходимость этого института в современной России несомненна, согласились даже самые отпетые «государственники».

Роман Хахалин

Комментарии

Хайнц-Альфред Бюлер, доктор, эксперт Фонда имени Конрада Адэнауэра:

- Я должен сказать, что нахожусь под очень большим впечатлением от того, что в свое время в России был введен такой институт уполномоченных, и я впечатлен тем, сколько всего хорошего и полезного сделано в этой области с тех пор. Очень много позитивного и положительного делается институтом УПЧ в России. Нам это интересно, потому что сходные проблемы работы сходных институтов встречаются и у нас в Германии. Считаю, что когда на таких конференциях, семинарах люди обмениваются мнениями, они понимают, правильно ли они работают, неправильно, что можно улучшить в работе.

Ирина Скупова, Уполномоченный по правам человека в области:

- Как говорят, мероприятия бывают двух видов - бесполезные и вредные. Вот моя задача - чтобы оно стало ни тем, ни другим, а было полезным. Тема (эффективность деятельности УПЧ — Ред.) очень важная. Александр Сунгуров уже около десяти лет ею занимается, это сложно. С другой стороны — сейчас надвигается требование органов исполнительной власти по повсеместному введению количественных показателей.

И как раз важно было собраться и объяснить, как работает институт УПЧ, как все это двигается, чтобы понять, что количество жалоб ни о чем не говорит. Количество мероприятий, количество выступлений в прессе — это, скорее, показатель интенсивности, а не конечного результата. Ведь конечный результат — восстановление нарушенного права человека или предупреждение нарушения права. Если начинать подсчитывать количественные показатели, количество поступивших или не поступивших жалоб, это приведет к тому, что начнутся привычные для России приписки или, наоборот, попытки скрыть что-то.

Надо исходить из того, что проблемы были, есть, всегда будут. И институт уполномоченного - это инструмент восполнения дисфункции очень большой и громоздкой государственной машины. И обставление нашей работы какими-то формализованными показателями — это настолько по сути неправильно, что мы и сами внутренне на конференции в этом утверждаемся и используем ее как возможность с этим достучаться до органов власти. Надо, надо определять результаты работы. Но не таким прямолинейным способом. Все-таки методы макроэкономических показателей или «палочная система» здесь абсолютно неприемлемы.