«Учебники по МСУ можно просто выбрасывать»

Оценка, вынесенная в заголовок, принадлежит правоведу и звучит резко: учебники по местному самоуправлению можно просто выбрасывать. Смысл её не в качестве учебников, а в том, что описанная в них конструкция перестала совпадать с действительностью.

Что написано в учебниках

Классическая схема выглядит так. Местное самоуправление — самостоятельный уровень публичной власти, не входящий в систему государственных органов. Население решает вопросы местного значения непосредственно или через выборные органы. Полномочия закреплены, финансовая основа — собственные доходы, переданные государственные полномочия сопровождаются деньгами.

Каждый элемент этой схемы прямо следует из конституционных положений, и именно поэтому он попал в учебники.

Что получилось на практике

Прямые выборы главы в большинстве муниципалитетов заменены избранием из числа кандидатов, отобранных конкурсной комиссией, половину которой формирует губернатор. Доля собственных доходов у большинства местных бюджетов невелика, основная часть поступает в виде дотаций и субсидий с условиями расходования. Переданные полномочия финансируются не полностью, и разницу муниципалитет закрывает сам.

В результате возникает разрыв: ответственность за дороги, школы, водоснабжение и мусор остаётся местной, а решения о деньгах и о кадрах принимаются на уровне выше. Самостоятельность сохраняется в тексте и почти не работает в практике.

Почему это важно не только юристам

Жителю кажется, что он имеет дело с местной властью: жалуется в администрацию, ждёт ремонта двора, спрашивает про школу. Понимание того, где на самом деле принимается решение, меняет адрес обращения — а значит и вероятность результата.

Второе следствие касается ответственности. Когда полномочия формально местные, а средства распределяются выше, спрашивать оказывается некого: муниципалитет ссылается на отсутствие денег, регион — на самостоятельность муниципалитета.

Замечание о выброшенных учебниках поэтому стоит понимать буквально в одном отношении: изучать местное самоуправление сегодня следует не по описанию модели, а по практике — уставу конкретного района, структуре его бюджета и порядку избрания главы. Эти три документа объясняют больше, чем глава учебника.

Остаётся вопрос, зачем тогда сохранять прежнюю терминологию. Ответ в том, что конструкция не отменена, а обессилена: нормы о самостоятельности местной власти остаются в силе и в любой момент могут наполниться содержанием — для этого достаточно изменить порядок избрания главы и структуру доходов бюджета. Именно поэтому правоведы говорят о выброшенных учебниках, а не о выброшенном институте.